IESKATS PUBLISKĀS KORPORĀCIJAS JĒDZIENA JURIDISKAJĀ IZPRATNĒ UN TO EKONOMISKĀ NOZĪME MŪSDIENĀS

INSIGHT INTO THE LEGAL CONCEPT OF PUBLIC CORPORATION AND ITS ECONOMIC MEANING NOWADAYS

Ernests Saulītis
Biznesa augstskola Turība, Latvija

Ievads

Avotos nav konstatējama vienota publiskas korporācijas jēdziena juridiskā un ekonomiskā izpratne. Dažādu valstu tiesībzinātnieku izpratnē tās var būt publisko tiesību personas kā autonomas iestādes (öffentliche Anstalt) Vācijas tiesībās, vai arī ekonomiskie uzņēmumi – akciju sabiedrības, sabiedrības ar ierobežotu atbildību, kuri veidoti saskaņā ar privātajām tiesībām (Friedmann, 1954). Amerikas Savienotajās Valstīs šādi veidojumi pārsvarā ir pazīstami kā sabiedriskā labuma korporācijas (public benefit corporations). Kā secināms no ASV Ņujorkas pavalsts (štata) kontroliera biroja informācijas ar minēto jēdzienu tiek aptvertas kā iestādes, aģentūras, tā arī peļņas (for-profit) un bezpeļņas (non-profit) korporācijas (Public Authorities by the Numbers, 2013). Lai arī klasiskā izpratnē korporācijai ir patstāvīgas juridiskas personas statuss, publisko korporāciju gadījumā šāds statuss nav obligāts priekšnoteikums. Kā vienojošas pazīmes var norādīt zināmu organizatorisku patstāvību un funkciju nošķirtību.

Neatkarīgi no publiskās korporācijas formas dominē vēl viena būtiska pazīme – publiska korporācija atrodas pilnīgā publisko tiesību juridiskās personas (vai vairāku šādu personu) kontrolē. Tomēr arī šis aspekts var nebūt noteicošais. Zviedrijā, kuras politiku sociāldemokrātiskās idejas ietekmē jau ilgstoši, pat publisko korporāciju augstākās attīstības laikā kā tiesību jēdziens tās nepastāv (Stromberg, 1954). Tajā pašā laika periodā – 20.gadsimta 50.gados, analizējot Zviedrijas situāciju, tiek norādīts, ka nozīmīgi publiskie pakalpojumi – pasts un dzelzceļš ir organizēti kā valsts iestādes, bet sociālisma ideoloģijai pilnībā neatbilstoši, dabas resursi un smagā rūpniecība atrodas galvenokārt privātās rokās, un valsts savu ietekmi realizē ar nodokļu regulēšanas un subsīdiju palīdzību. Un vēl viens tā laika skandināvu fenomens – valsts monopola uzņēmums ir veidots kā publiska akciju sabiedrība, kur 30 miljoni akciju kapitāla pieder kronim, 29 miljoni valstij un vēl 1 miljons valsts noteiktām personām (Stromberg, 1954).

Dr. iur. Volfgangs Frīdmans (Friedmann W.) 20.gadsimta 50.gadu vidū publiskās korporācijas definēja kā: “...institūcijas, kas nodarbojas ar tādu pakalpojumu sniegšanu valdības vārdā, kuriem ir sociāls vai ekonomisks raksturs, bet tās ir patstāvīgi juridiskie subjekti; tām piemīt lielāka pārvaldes autonomija, tomēr tās atbild sabiedrībai caur parlamentu un valdību, daži lēmumi tiek pieņemti valdības līmenī; no otras puses neatkarība un nošķirti fondi kā to īpašnieki, kā arī visi komerciālo uzņēmumu juridiskie un komerciālie atribūti.” (Friedmann, 1954). Politiskā līmenī publisko korporāciju būtību 1933.gadā kodolīgi formulēja Amerikas Savienoto Valstu prezidents F.D. Rūzvelts (Roosevelt F.D.), kongresā rekomendējot Tenesijas ielejas pārvaldes (Tennessee Valley Authority) ieteicamo formu: “korporācija iegūst publiskās varas spēku, bet tai piemīt elastība un iniciatīva kā privātam uzņēmumam.” (Friedmann, 1954). ASV profesors Džerijs Mitčels (Mitchell J.) 20.gadsimta beigās formulēja vienpadsmit publisko korporāciju pazīmes. Kā būtiskākās no tām var minēt: korporācija tiek izveidota ar normatīvu aktu; tai ir noteikta, ierobežota darbības joma; pārvaldes institūcijas locekļi tiek ievēlēti uz noteiktu termiņu vai arī tā daļa no publiskās amatpersonas kompetences; tām ir dota brīvība noteikt nodevas, maksājumus un nomas maksas par pakalpojumiem, bet nav pilnvaru nodokļu uzlikšanā; pastāv atbrīvojumi no izpildvaras un likumdevēja kontroles par darbinieku iecelšanu amatā, algām, budžetu, kā arī līgumiem, bet tiek saglabātas tiesības saņemt apropriācijas no publiskas personas budžeta; pirms nozīmīgu darbību uzsākšanas nepieciešama publiska uzklausīšana (Mitchell, 1999). Savukārt Dr. iur. Aleksejs Kurbatovs (Курбатов А.) ir nosaucis četras publisko korporāciju būtiskās pazīmes, kuras gan vairāk balstītas Krievijas Federācijas normatīvajā regulējumā (Курбатов, 2009). Tomēr nevar noliegt, ka publisko korporāciju darbības nekomerciālais raksturs, darbības mērķa pakļautība sabiedrības interesēm, korporācijas mantas izmantošana tai noteikto mērķu sasniegšanai kopumā ir nozīmīgi šos tiesību subjektus raksturojošie elementi.

Publiskās korporācijas, neatkarīgi no formas, tiek veidotas konkrētu pārvaldes funkciju nodrošināšanai vai uzdevumu izpildei. Tādējādi patstāvība operatīvo lēmumu pieņemšanā, šo funkciju izpildē vai pat pilnīga autonomija no publisko korporāciju izveidojušā publisko tiesību subjekta ir vēl viena no to pazīmēm. Kādam nolūkam nepieciešama šāda rīcības brīvība subjektam, lai realizētu pārvaldes funkciju vai uzdevumu? Atbilde, iespējams, ir tieši pašā pārvaldes funkcijā vai uzdevumā, kā arī atbildības nošķiršanā. Kā liecina avotu izpēte, tad publiskajām korporācijām tiek uzticēti jautājumi, kas nav saistīti ar valsts suverēno funkciju izpildi. Pat publisko korporāciju darbības valsts aizsardzības nozarē ir saistītas nevis ar valsts suverēno funkciju realizēšanu, bet zinātnisko izpēti, būvniecību un ražošanu šajā jomā. Tādējādi var izteikt hipotēzi, ka publisko korporāciju eksistence pamatā ir saistīta ar tādu publisko pakalpojumu sniegšanu, kas nav saistīti ar valsts suverēnās varas realizāciju, t. i., šo pakalpojumu sniedzēja juridiskā organizācija vairāk ir atkarīga no likumdevēja politiskās gribas, nevis objektīviem kritērijiem.

1. Publisko korporāciju izveidošanas tiesiskais pamats

Publiskas korporācijas izveide var notikt vairākos veidos. Veids, kas raksturīgs publiskajām korporācijām, kuru funkcija ir sabiedrībai nozīmīgu publisko pakalpojumu sniegšana visas valsts līmenī, ir speciāls ārējais normatīvais akts, parasti likums. Šāda speciāla normatīvā akta nepieciešamība parasti ir saistīta ar vajadzību pēc speciāla regulējuma konkrētās publiskās korporācijas darbībā un pārvaldībā, kā arī darbības uzraudzībā. Amerikas Savienotajās Valstīs kā federatīvā valstī nav vienota regulējuma šajā jautājumā un to nosaka pavalstu (štatu) normatīvais regulējums. Ņujorkas štata konstitūcijas (The Constitution of the State of New York, 1938) 10.panta 5.sadaļa paredz, ka publiskās korporācijas, kurām tiek piešķirtas tiesības slēgt līgumus un uzņemties saistības, var tikt nodibinātas tikai uz likuma pamata. Vienlaikus 5.sadaļas otrā daļa noteic, ka vietējā līmenī šāda veida publiskās korporācijas var dibināt tikai tad, ja par to ir nobalsojuši vēlētāji.

Krievijas Federācija ir viena no valstīm ārpus anglosakšu tiesību loka, kur normatīvajā regulējumā ir tieši nostiprināts publiskās korporācijas jēdziens. Jāatzīst, ka Krievijas Federācijas normatīvajā regulējumā publiskās korporācijas jēdziens ir aprobežots ar valstij piederošu publiskas korporācijas formu (государственная корпорация). Krievijas Federācijas likuma “Par nekomerciālajām organizācijām” (О некоммерческих организациях, 1996) 7.1.pantā ietvertais regulējums noteic, ka par valsts korporāciju tiek uzskatīta nekomerciāla organizācija, kurai nav dalībnieku, kuru izveidojusi Krievijas Federācija (t.i., valsts), pamatojoties uz mantisku ieguldījumu, sociālu, pārvaldes vai citu sabiedrībai nozīmīgu jautājumu risināšanai. Minētā norma arī paredz, ka valsts korporāciju izveidošanas pamats ir federālais likums. Valsts korporāciju ideja tiek kritizēta, norādot, ka to faktiskā darbība neatbilst nekomerciālas darbības jēdzienam: no vienas puses, valsts korporācijām ar likumu tiek deleģētas pārvaldes funkcijas (Росатом), no otras puses – tās veic komerciālo darbību kā kredītiestādes (Внешэкономбанк) vai apdrošināšanas sabiedrības (Агентство по страхованию вкладов). Citi kritikas apsvērumi saistīti ar šo subjektu izņēmumu tiesībām un aizsardzību no konkurences (Проект Концепции развития законодательства o юридических лицах, 2009).

Eiropas tiesiskajā telpā līdz pat 20.gadsimta 90.gadiem par tipiskām publiskām korporācijām ir uzskatāmi pasts un dzelzceļš, kuru izveidošanas tiesiskais pamats ir likums. Kā piemēru var minēt situāciju ar Vācijas dzelzceļu (Deutsche Bundesbahn). Līdz Pirmajam pasaules karam Vācijā pastāvēja vairākas dzelzceļa kompānijas, piederošas privātpersonām vai Vāciju veidojošajām zemēm. Ar Veimāras Republikas izveidošanu 1919.gadā, visi valsts dzelzceļi tika apvienoti vienā uzņēmumā, kas faktiski bija Satiksmes ministrijas departaments. Pēc 1924.gadā veiktās reorganizācijas Vācijas dzelzceļš tika pārveidots par neatkarīgu iestādi, bet sabiedroto spiediena rezultātā, lai panāktu kara reparāciju izmaksas, tas tika pārveidots par 100% valstij piederošu privāto tiesību komercsabiedrību (Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft). Ar reparāciju izmaksu pārskatīšanu 1930.gadā dzelzceļš atkal kļūst par atvasinātu publisko tiesību personu. Šādu statusu dzelzceļš saglabāja līdz 1939.gadam, kad nacionālsociālistu režīms to atkal pārveidoja par atsevišķu publisko tiesību fondu (Sondervermögen) ar atsevišķu budžetu, uzskaites principiem un zināmu finansiālu autonomiju, bet bez juridiskas personas statusa (Reichsbahn). Vienlaikus Vācijas satiksmes ministrs kļuva par dzelzceļa tiešo vadītāju. (Friedmann, Hufnagel, 1954).

Pēc Otrā pasaules kara Vācijas dzelzceļš tiek sadalīts četrās daļās, līdz 1951.gadā Vācijas Federatīvajā Republikā ar likumu (Bundesbahngesetz, 1951) tika izveidots Deutsche Bundesbahn. Jāatzīmē, ka saskaņā ar likuma redakciju tā pieņemšanas laikā, Deutsche Bundesbahn, kā federālā dzelzceļa aktīvu operatora juridiskā forma bija nošķirts fonds bez juridiskas personas statusa (Friedmann, Hufnagel, 1954). Dzelzceļa juridiskais statuss bija nostiprināts arī Vācijas konstitūcijas (Grundgesetz, 1949) 87.pantā. Tajā pašā laikā šim subjektam bija tiesības emitēt obligācijas. Tādējādi Deutsche Bundeshbahn bija daudzas, bet ne visas juridiskās personas pazīmes. Tas varēja slēgt līgumus, lietot īpašumu, uzņemties saistības, izvirzīt prasības (tiesā), tam bija atsevišķs budžets, kā arī uz likuma pamata izveidota pārvaldes organizācija. Kā redzams, tad Deutsche Bundesbahn piemita visas juridiskai personai raksturīgās īpašības, kaut arī par tādu to aizliedza uzskatīt likuma regulējumi. Tiek norādīts uz vēl vienu būtisku aspektu – juridiskas personības noliegums saistīts ar faktu, ka šis uzņēmums administrēja federālo īpašumu un tā administrācija bija cieši saistīta ar valdību (Friedmann, Hufnagel, 1954).

Pēc Vācijas apvienošanās 1989.gadā līdz pat 1994.gadam tajā darbojās divi valstij piederoši dzelzceļa uzņēmumi – Deutsche Bundesbahn un no Vācijas Demokrātiskās Republikas mantotais – Deutsche Reichsbahn. Eiropas Savienības pamatprincipi – brīva, godīga konkurence un pakalpojumu sniegšanas brīvība – dzelzceļa nozari skāra ar Eiropas Kopienas direktīvu 91/440/EEK (Par Kopienas dzelzceļa attīstību, 1991). Minētā direktīva paredzēja uzlabot dzelzceļa sistēmas efektivitāti, konkurenci un atdalīt infrastruktūru no pārvadājumiem. Vācijā dzelzceļa reformas (Bahnreform, 1993) ietvaros tika grozīti vairāk kā simts likumu un pat Vācijas konstitūcijas 87.pants. Reformas ietvaros tika apvienoti abi valstij piederošie dzelzceļa operatori un pilnībā mainīts to juridiskais statuss. Vācijas dzelzceļa operatori – publisko tiesību subjekti (fondi), tika pārveidoti par privāto tiesību subjektu – komersantu. Saskaņā ar Vācijas dzelzceļa izveidošanas likuma 1.pantu (Deutsche Bahn Gründungsgesetz, 1993), tika izveidota akciju sabiedrība ar firmu “Deutsche Bahn Aktiengesellschaft”. Reformas turpmākajā posmā 1999.gadā no komercsabiedrības tika atdalīti pieci specializēto nozaru uzņēmumi ar privāto tiesību akciju sabiedrību statusu. Atbilstoši šā likuma 2.pantam ir paredzēts atsavināt 49,9% no šīs sabiedrības akcijām, tādējādi tomēr saglabājot valsts kontroli šajā komercsabiedrībā, kura viennozīmīgi, neskatoties uz juridiskā statusa izmaiņām, ir saglabājusi savas publiskās korporācijas statusu.

PSRS valsts kapitālisma modelis (Howard, King, 2001) 20.gadsimta otrajā pusē rietumvalstis ietekmēja daudz vairāk kā pieņemts uzskatīt. Valsts kapitālisma elementi tika plaši ieviesti Francijā un Lielbritānijā. Arī citās Rietumeiropas valstīs notika būtisku ekonomikas nozaru nacionalizācija, kuras rezultātā publiskās korporācijas no ekonomiskiem subjektiem kļuva arī par nozīmīgu sociālpolitisku instrumentu nodarbinātības un publisko pakalpojumu pieejamības jomā. Saskaņā ar atsevišķu autoru viedokļiem 20.gadsimta 80.gados ⅔ no Francijas IKP radīja publiskais sektors un, neskatoties uz būtisko privatizāciju, vēl 2009.gadā 25% darbaspēka bija nodarbināti tieši publiskajā sektorā (Silicani, 2011). Saskaņā ar statistikas datiem valsts kontrolēto uzņēmumu skaits Francijā kopš 1995.gada ir samazinājies no 2636 uzņēmumiem ar 1446 tūkstošiem nodarbināto līdz 946 un 789 tūkstošiem nodarbināto 2009.gadā, 2010.gadā gan novērojama pretēja tendence – uzņēmumu skaits pieaug līdz 1217, bet nodarbināto – līdz 792 tūkstošiem (Entreprises contrôlées majoritairement par l'État, 2010). Tādējādi var secināt, ka, pat neskatoties uz būtiskām valsts sektora samazināšanas tendencēm un atsevišķu sabiedrisko pakalpojumu jomu liberalizāciju un pakļaušanu konkurencei, publiskās korporācijas Eiropā saglabā savu nozīmi.

2. Publisko korporāciju veidošanas iemesli

Publisko korporāciju veidošanu 20.gadsimtā galvenokārt noteica trīs faktori: nepieciešamība risināt sociālās un ekonomiskās problēmas, kā arī politiski motivētie apsvērumi. Pārsteidzoši, bet tieši 19.gadsimts ar savu nosacīti neierobežoto privāto iniciatīvu noveda pie publisko korporāciju veidošanas. Atgādināsim, ka mūsdienu civilizācijas tehniskais pamats – dažāda veida inženierkomunikāciju tīkli, tika izbūvēti ar privātās iniciatīvas palīdzību, izmantojot koncesijas. Šāds publisko personu un privātās iniciatīvas sadarbības modelis paredz, ka privātais partneris par saviem līdzekļiem izbūvē pakalpojuma sniegšanai nepieciešamo infrastruktūru, pretī saņemot ekskluzīvas tiesības – noteiktu laiku sniegt konkrētu pakalpojumu, bet pēc koncesijas termiņa beigām izbūvētā infrastruktūra pāriet publiskā partnera īpašumā. Pirmās problēmas parādījās līdz ar privāto partneru maksātnespēju, kas nereti noveda pie ieguldītāju protestiem, kā arī radīja problēmas publiskām personām, kuras šo projektu realizācijā bija iesaistījušās ar saviem budžeta līdzekļiem (Kaye, 1993). Nākošā identificētā problēma saistīta ar tīklu savietojamību un drošības apsvērumiem, kuru rezultātā, piemēram, Vācijā 20.gadsimta sākumā notika privāto dzelzceļa kompāniju nacionalizācija, kas noslēdzās 1919.gadā ar vienota dzelzceļa operatora izveidi (Friedmann, Hufnagel, 1954). Tādējādi vēlmi nodrošināt šādu sabiedrībai nozīmīgu pakalpojumu pieejamību un drošību var uzskatīt par vienu no būtiskajiem iemesliem šo pakalpojumu sniedzēju monopoluzņēmumu veidošanai un pārņemšanai publisko personu pārziņā.

Tomēr sabiedrības interešu aizstāvībai būtu iespējami arī citi risinājumi. Pirmais pasaules karš noveda pie vairāku Eiropas lielo monarhiju – Austrijas, Vācijas un Krievijas, beigām, to sairšanas nacionālās valstīs un pilnīgas politiskās sistēmas nomaiņas šajās teritorijās. Karš arī piespieda valstis izveidot līdz tam neredzētas centralizētas pārvaldes sistēmas, tai skaitā ekonomikā, kas izrādījās pārsteidzoši efektīvas konkrēto mērķu sasniegšanai. Papildu spiedienu radīja komunistisko, sociāldemokrātisko un sociālā taisnīguma ideju popularitāte sabiedrībā, kura vienkārši vēlējās dzīvot labāk. Tas bija laiks, kad liberālisma idejas pirmo reizi zaudēja savu pievilcību. Valsts tieša iejaukšanās ekonomiskajā dzīvē un publiskas personas kā uzņēmējdarbības subjekti un sabiedrisko pakalpojumu sniedzēji – ir viena no 20.gadsimta raksturīgākajām iezīmēm.

Korporācijas kā organizatoriskas formas pamatnozīme ir tās juridiskās būtības nošķiršana no to izveidojušajiem subjektiem, tādējādi, izņemot īpaši noteiktus gadījumus, tiek izslēgta korporācijas veidotāju atbildība par šāda tiesību veidojuma darījumiem un saistībām. Publisko korporāciju veidošana pašvaldību līmenī nereti ir saistīta ar iespēju veikt finanšu līdzekļu piesaisti, vienlaikus formāli nepalielinot pašvaldības saistības, jo aizņemas publiskā korporācija, un tas ir uzskatāms par šīs korporācijas parādu. Vērojama arī pretēja tendence. Piemēram, Ņujorkas pavalsts (štata) konstitūcijas X paragrāfa 5.panta ceturtajā daļā ietverta norāde, ka pavalsts vai publiska iestāde nevar būt atbildīga vai garantēt publiskas korporācijas parādu, izņemot gadījumus, kad tas ir noteikts ar likumu. Savukārt minētā paragrāfa 6., 7. un 8.pantā ir tieši atrunāti gadījumi, kad un kādos apmēros publiskās personas var garantēt publisko korporāciju parādus (Peter, 1996).

Publiskās korporācijas 20.gadsimta otrajā pusē tika plaši izmantotas kā instruments sociāli politisko problēmu risināšanai. Šeit gan jānorāda uz tendenci, kad valdības rokās nonāk industriālie sektori, kurus tikai nosacīti var uzskatīt par publisko pakalpojumu sniedzējiem. Vienlaikus gan nevar noliegt, ka šiem uzņēmumiem bija būtiska nozīme valstu ekonomikā. Lai arī industriālo nozaru nacionalizācijas iemesli bija visdažādākie, piemēram, Francijā tie bija smagās industrijas sadarbība ar okupācijas varu Otrā pasaules kara laikā (The Economist, 2001), savukārt Lielbritānijā leiboristu valdību izvēlētais politiskais kurss, lai valsts kontrolei pakļautu pamatnozares (Friedmann, 1954). Tērauda ražošana, mašīnbūve un ogļu ieguve arī mūsdienās nav zaudējušas savu nozīmi. Lai arī to ekonomiskā loma mūsdienu pasaulē ir būtiski samazinājusies, tendence nav attiecināma uz šajās nozarēs nodarbināto skaitu. Nodarbinātība un minētajās nozarēs nodarbināto organizētība lielā mērā ir iemesls, kuru dēļ valdības visai negribīgi izskata jautājumus par šo nozaru uzņēmumu privatizāciju, nozaru privāto uzņēmumu slēgšanu vai nodarbināto skaita samazināšanu (Vinocur, Le Guernigou, 2013).

Kā uz vēl vienu publisko korporāciju veidošanas motīvu var norādīt vēlmi risināt sociāli ekonomisko jautājumu kompleksu, kas saistīts ar konkrētu teritoriju attīstību. Tā saucamās attīstības vai plānošanas korporācijas (Public development corporations/Public development authorities (PDA)) ir populārs instruments šādu jautājumu risināšanai. Teritoriju attīstības korporācijas visdažādākajās juridiskajās formās ir sastopamas visā pasaulē, piemēram, viena no Ņujorkas pavalsts (štata) attīstības korporācijām ir Pilsētas attīstības korporācija (Empire State Development) vai Honkongas Pilsētas atjaunošanas iestāde (Urban Renewal Authority). Attīstības korporācijas vieno mērķis un metodes. Nošķirta juridiskās personības forma tiek izmantota, lai veiktu aizņēmumus korporācijas vārdā un attīstītu noteiktas teritorijas vai nozares. Savukārt aizņemto līdzekļu atgriešana notiek no publiskās personas budžeta līdzekļiem, iegūtajiem līdzekļiem no attīstīto īpašumu pārdošanas, kā arī citiem korporācijas ieņēmumiem no savas pamatdarbības. Jāatzīmē, ka Latvijā izveidotas struktūras, kuras tiek pozicionētas kā attīstības aģentūras, piemēram, Valsts reģionālās attīstības aģentūra un Latvijas Investīciju un attīstības aģentūra, pēc savas būtības nav uzskatāmas par publiskajām korporācijām un vēl jo vairāk par attīstības korporācijām, jo to redzamākā funkcija ir Eiropas Savienības fondu līdzekļu sadale. Lai arī valsts akciju sabiedrība “Valsts nekustamie īpašumi” darbojas ļoti šaurā nozarē – Latvijas valstij piederošo nekustamo īpašumu pārvaldīšana un apsaimniekošana, tās realizētie projekti – Iekšlietu ministrijas jaunais komplekss, Ārlietu ministrijas vēsturiskās ēkas restaurācija un rekonstrukcija, Rīgas biržas ēkas restaurācija un Valsts ieņēmumu dienesta jaunās ēkas būvniecība, vairāk atbilst attīstības korporācijas izpratnei.

Publiskā (sabiedriskā) īpašuma pārvaldīšanas problemātika norāda uz vēl vienu publiskās korporācijas veidu – aktīvu pārvaldīšanas iestādēm. Apzināti tiek lietots jēdziens “iestāde”, jo nereti aktīvu pārvaldes korporācijām ir iestādes juridiskā forma, t.i., to juridiskā būtība nav nodalīta no to izveidojušās publisko tiesību juridiskās personas. Šāda situācija nav uzskatāma par pilnībā izsvērtu, jo aktīvu pārvaldība vienmēr ir saistīta ar zināmiem zaudējumu un komerciālajiem riskiem. Var pieļaut, ka nekomerciālā sabiedriskā (publiskā) īpašuma, kurš pēc savas būtības ir publisko funkciju nodrošināšanai izmantotais īpašums, pārvaldīšanu ir lietderīgi realizēt ar iestādes formā organizētu publisko korporāciju. Tomēr pilnībā nav saprotama komerciālā vai sabiedriskā (publiskā) īpašuma, ar būtisku ekonomisko nozīmi, nodošana iestāžu pārvaldībā normatīvā līmenī. Piemēram, likuma “Likums par ostām” (Likums par ostām, 1994) 7.panta pirmajā daļā ietvertais regulējums, ka ostas pārvaldes ir publisko tiesību subjekti, kuru izveido attiecīgās pilsētas vai novada dome, t.i., tās ir pašvaldību iestādes vai aģentūras. Tikai attiecībā uz Rīgas un Ventspils ostas pārvaldēm ir izdarīts izņēmums, un tās ir atvasinātas publisko tiesību juridiskās personas. Jānorāda, ka pēc savas būtības ostu pārvaldes ir nodibinājumi, jo to rīcībā ir nodoti to teritorijā esošie valsts un pašvaldību nekustamie īpašumi konkrētu saimniecisko mērķu sasniegšanai. Tādējādi arī normatīvajā līmenī būtu nostiprināma ostu pārvalžu juridiskā nošķirtība no pašvaldībām.

3. Publiskās korporācijas Latvijā

Publisko korporāciju jēdziens Latvijas normatīvajā regulējumā un tiesību literatūrā nav izplatīts. Tas izskaidrojams ar valstiskās neatkarības vardarbīgo pārrāvumu no 1940.gada līdz 1990.gadam. Ja apskatām 20.gadsimta 20.–40.gadu juridisko domu, tad varam konstatēt, ka juristus īpaši nav interesējuši jautājumi, kas saistīti par publisko personu komercdarbību un jautājumiem, kas šā darba ietvaros tiek saprasti ar publiskas korporācijas jēdzienu. Arī normatīvajā regulējumā nav novērojama tendence ar normatīvā regulējuma palīdzību veidot īpašas saimnieciskās darbības formas, kas atbilstu publiskas korporācijas jēdziena izpratnei. Un tomēr tādas pastāv. Vispirms jau tie ir klasiskie sabiedrisko pakalpojumu sniedzēji – dzelzceļš un pasts. Apskatāmajā periodā šīs korporācijas darbojas kā valsts iestādes ar valsts autonomo uzņēmumu statusu. Te gan jānorāda, ka pats “valsts uzņēmuma” un “valsts autonomā uzņēmuma” statuss tā precīzi netiek definēts šī laika normatīvajā regulējumā. Ministru kabinets 1922.gada 12.janvārī pieņem “Noteikumi par valsts autonomiem uzņēmumiem” (Noteikumi par valsts autonomiem uzņēmumiem, 1922). Šo noteikumu 1.punktā noteikts, ka: “1. Valsts uzņēmumu var pārvērst autonomā saimnieciskā vienībā ar privātajiem uzņēmumiem līdzīgu iekārtu un stāvokli, par ko lemj ministru kabinets uz attiecīgā resora vadītāja priekšlikumu”. Tomēr tikai ar 1935.gadā pieņemto likumu autonomie valsts uzņēmumi iegūst juridiskas personas tiesības.

Ja juridiskajā literatūrā valsts saimnieciskajai darbībai tiek pievērsta maza uzmanība, to nevar teikt par ekonomisko domu. Žurnālā “Ekonomists” pirmie raksti saistībā ar valsts autonomajiem uzņēmumiem sastopami jau 1921.gadā (Stabuschs, 1921). Būtiska nozīme ieskatam aktuālajās šā laika ekonomiskās domas tendencēs ir vairāku autoru rakstiem. 1930.gadā žurnāla “Ekonomists” Nr.14/15 un Nr.16/17 ir publicēts visai apjomīgs K.Pakalna raksts “Mūsu valsts saimniecības uzņēmumi” (Pakalns, 1930). Minētais raksts sniedz būtisku statistisko materiālu, tai skaitā visai pilnīgu valsts saimniecisko uzņēmumu uzskaitījumu ar sadalījumu pa nozarēm. No mūsdienu skatījuma visai dīvaini ir šajā sarakstā ieraudzīt cietumu uzņēmumus, kā arī emigrantu un bēgļu etapa punktu, tomēr rakstā rodams pamatojums šādai rīcībai. Valsts saimniecības aktuālajām tendencēm uzmanība pievērsta J.Bokaldera rakstā “Valsts saimniecības uzņēmumi” (Bokalders, 1929). Šajā rakstā apskatītas nozīmīgās tendences un iemesli, kuru dēļ valstis iesaistās saimnieciskajā darbībā, kā arī problemātika, kas saistīta ar valsts saimniecisko uzņēmumu imunitāti no nodokļiem. Rakstā arī sniegts pārskats par autonomajiem valsts uzņēmumiem, norādot, ka tie darbojas uz likuma vai speciālu statūtu pamata. No 42 valsts saimnieciskajiem uzņēmumiem, kurus ir minējis K.Pakalns (Pakalns, 1930), deviņus J.Bokalders ir minējis kā autonomos valsts uzņēmumus. Tie bija: Latvijas Banka, Latvijas hipotēku banka, Valsts zemes banka, Liepājas kara ostas darbnīcas, Valsts kuģu pārvalde, Juglas elektrības uzņēmums, Nacionālais teātris, Nacionālā opera un Latvijas telegrāfa aģentūra (Bokalders, 1929).

Jānorāda, ka šim laikam kopumā ir raksturīga valsts tieša iesaistīšanās saimnieciskajā darbībā ar savu iestāžu starpniecību, jo daudzi valsts uzņēmumi faktiski bija ministriju struktūrvienības. No avotiem arī redzams, ka autonoma uzņēmuma statusa nav Latvijas dzelzceļam, tādējādi secināms, ka Dzelzceļu virsvalde bija Satiksmes ministrijas iestāde. Pārsteidzoša varētu šķist Latvijas Bankas ietveršana autonomu uzņēmumu skaitā, tomēr tas izskaidrojams ar tās duālo darbības jomu – šajā laikā Latvijas Banka nodarbojās arī ar tīri komerciālām darbībām, kreditēšanu. J.Bokalders norāda arī uz atsevišķiem problēmjautājumiem, kas saistīti ar valsts autonomajiem uzņēmumiem, piemēram, nepieciešamību reformēt publisko pārvaldi, nozari regulējošo normatīvo aktu nepilnības, kā arī atsevišķu šo uzņēmumu statusa mainīgumu – Nacionālajai operai ir bijis kā valsts uzņēmuma, tā arī autonoma valsts uzņēmuma statuss (Bokalders, 1929). Iepriekš nosauktie valsts autonomie uzņēmumi darbojās visai dažādās nozarēs. Līdz ar to visai saprotama ir vēlākā tendence, kad vairāki valsts autonomie uzņēmumi tika pārveidoti par privāto tiesību subjektiem – akciju sabiedrībām. A.Aizsilnieka fundamentālajā darbā “Latvijas saimniecības vēsture 1914–1945” (Aizsilnieks, 1968) apkopotie dati liek secināt, ka pēc K.Ulmaņa realizētā valsts apvērsuma tika veikta būtiska valsts ietekmes palielināšana saimniecībā, kas atbilda tā laika tendencēm pasaulē. Ja perioda sākumā tiek apskatīti valsts uzņēmumi, tad 20.gadsimta 30.gadu otrajā pusē tiek veidoti vairs ne valsts uzņēmumi, bet gan privāto tiesību akciju sabiedrības, par tādām pārveidojot arī atsevišķus valsts autonomos uzņēmumus, piemēram, Liepājas kara ostas darbnīcas kļūst par akciju sabiedrību “Tosmāre”.

“Vispārīgās intereses” kā kritērijs valsts saimniecības uzņēmumu nepieciešamībai tiek kritizēts. Izteiktajiem viedokļiem var piekrist, tomēr jāapzinās, ka publisko personu saimnieciskās darbības pamatā nav ekonomiski kritēriji, bet politiskās un sabiedriskās dzīves nepieciešamība. Arī mūsdienās, analizējot publisko pakalpojumu problemātiku, nav nonākts pie konkrētākām definīcijām jautājumos par pakalpojumiem ar vispārēju ekonomisku nozīmi un vispārējas nozīmes pakalpojumiem. Novērojama asa diskusija par vispārējas nozīmes pakalpojumu privatizāciju, vienlaikus nevar noliegt, ka šajā sektorā pastāv konkurence, bet daudzi pakalpojumu sniedzēji ir nevalstiskās organizācijas, kuru mērķi neparedz peļņas gūšanu.

Publisko korporāciju problemātikas izpētē Latvijā apzināti tiek izlaists PSRS okupācijas laika posms, jo pilnīga valsts kapitālisma sistēmā (Howard, King, 2001) nav iespējams nošķirt vispārējās intereses no valsts kopējās darbības. Saskaņā ar PSRS valdošo ideoloģiju, valsts īpašuma tiesības uz ražošanas līdzekļiem un saimnieciskā darbība ar šiem līdzekļiem ir tās nozīmīga funkcija. Pretēji sociālisma doktrīnā pastāvošajam privāto tiesību noliegumam (Иоффе, 2005), atsevišķu autoru darbos redzama izteikta tendence parādīt privāttiesības kā nozīmīgu saimnieciskās dzīves sastāvdaļu, un šajā idejā balstījās arī juridiskas personas statusa noteikšana lielākajai daļai no publiskās pārvaldes iestādēm (Братусь, 1947). Ja saimnieciskā darbība tiek uzskatīta par pārvaldes procesa sastāvdaļu, tad šajā sistēmā kā īpašu subjektu nevar nodalīt publiskās korporācijas, kuru saimnieciskās darbības mērķis ir sabiedrībai nozīmīgu pakalpojumu pieejamības nodrošināšana vispārējās interesēs. Tādējādi, no mūsdienu skatupunkta, nevar piekrist PSRS saimnieciskās sistēmas atzīšanai par publisko korporāciju kopumu, kā to faktiski uzskata Dž.Hazards (John N. Hazard) (Hazard, 1954).

Par Latvijas īpatnību, lai arī ne unikālu, ir dažādu vispārēja labuma kultūras institūciju un sabiedrisko mediju veidošana kapitālsabiedrību formā, vienlaikus noregulējot šo subjektu darbību ar likumu. J.Bokaldera 1929.gadā rakstītais par Latvijas Nacionālās operas juridisko statusu atkārtojas arī 21.gadsimta sākumā. Vispirms ar 2002.gada likumu (Latvijas Nacionālās operas likums, 2002) tās statuss ir autonoma valsts iestāde ar juridiskas personas tiesībām, ar 2005.gada likuma grozījumiem (Grozījumi likumā “Latvijas Nacionālās operas likums”, 2005) tā zaudē juridiskas personas statusu un autonomiju, bet ar 2008.gada likuma grozījumiem (Grozījumi likumā “Latvijas Nacionālās operas likums”, 2008) Latvijas Nacionālā opera kļūst, atbilstoši likuma 1.pantam, par valsts sabiedrību ar ierobežotu atbildību “Latvijas Nacionālā opera”, kā arī likumā noteikts, ka tā “…darbojas saskaņā ar šo likumu, Komerclikumu, Kultūras institūciju likumu, citiem normatīvajiem aktiem un Nacionālās operas statūtiem” (likuma 2.panta otrā daļa). Jāatzīmē, ka norādītā legāldefinīcija paver jaunu izpratni uz publiskām personām piederošām komercsabiedrībām. Vēl pagājušajā gadsimtā aizsāktās komerctiesību reformas mērķis bija samazināt esošo saimnieciskās darbības formu skaitu, nodrošināt trešo personu aizsardzību, veicināt komercdarījumu ātrumu un nostiprināt atlīdzības principu kā komercdarbības mērķi. Atlīdzības princips īpaši uzsvērts Komerclikuma (Komerclikums, 2000). 1.panta otrajā daļā un 2.pantā, kurā ietvertais regulējums paredz, ka nav pieļaujama ieruna par to, ka saimnieciskā darbība, kas veikta, izmantojot komercreģistrā ierakstīto firmu, nav komercdarbība. Tādējādi rodas jautājums, kā komerctiesību principi ir savietojami ar Latvijas Nacionālajai operai izvirzītajiem uzdevumiem, kas ietverti Latvijas Nacionālās operas likuma 3.pantā: “Nacionālās operas darbības mērķis ir nacionālā kultūras mantojuma saglabāšana operas un baleta žanrā, latviešu nacionālās operas, baleta un mūzikas kultūras nostiprināšana un attīstīšana, aktualizēšana un popularizēšana Latvijā un ārvalstīs, kā arī pasaules operas, baleta un mūzikas kultūras sasniegumu pieejamības nodrošināšana Latvijā.”

Citu pazīstamu Latvijas kultūras iestāžu, piemēram, Latvijas Nacionālā teātra un Latvijas Dailes teātra tiesiskā statusa transformācijas ceļš ir atšķirīgs. Risinot kolīzijas starp Valsts pārvaldes iekārtas likumā ietverto vienotas publisko tiesību juridiskās personas principu un vispārējo interešu vajadzībām izveidotu pakalpojumu sniedzēju, ar Ministru kabineta 2004. un 2005.gada rīkojumiem Kultūras ministrijas pakļautībā esošās valsts pārvaldes iestādes tiek pārveidotas par valsts kapitālsabiedrībām (Par valsts sabiedrības ar ierobežotu atbildību “Latvijas Nacionālais teātris” izveidi, 2005; Par valsts sabiedrības ar ierobežotu atbildību “Dailes teātris” izveidi, 2005). Līdzīgi rīkojumi tiek pieņemti arī par citām šāda veida kultūras iestādēm. Faktiski “ar vienu spalvas vēzienu” tiek pilnībā mainīts nozīmīgu vispārējās nozīmes pakalpojumu sniedzēju statuss, tās pārveidojot par valsts kapitālsabiedrībām. No likuma “Par valsts un pašvaldību kapitāla daļām un kapitālsabiedrībām” (Par valsts un pašvaldību kapitāla daļām un kapitālsabiedrībām, 2002) 2.panta secināms, ka uz šādām kapitālsabiedrībām attiecināmi vispārējie komerctiesību principi, jo tās pakļautas reģistrācijai komercreģistrā (2.panta pirmā daļa), un to darbību vispārējā gadījumā regulē Komerclikuma regulējumi (2.panta ceturtā daļa). Ņemot vērā, ka šo vispārējas nozīmes pakalpojumu sniedzēju darbība ir atkarīga no valsts budžeta dotācijām un to pašu ieņēmumi neļautu nodrošināt šo iestāžu eksistenci, kā arī to darbībai a apriori nav peļņas gūšanas statusa, rodas jautājums par šo kapitālsabiedrību komersanta statusa lietderību un pamatotību.

Līdzīga situācija ir izveidojusies ar Latvijas sabiedrisko mediju uzņēmumiem. Šo nozari pārstāv valsts bezpeļņas sabiedrības ar ierobežotu atbildību “Latvijas radio” un “Latvijas televīzija”. Šo uzņēmumu šobrīd arhaiskā juridiskā forma un izveidošanas pamats – ārējs normatīvs akts, visvairāk atbilst publiskās korporācijas statusam. Iecerētā juridiskā forma jau sākotnēji paredzēja juridisko pastāvību, bet likuma “Par uzņēmējdarbību” 1.panta pirmā daļā ietvertā uzņēmējdarbības legāldefinīcija atbilst komercdarbības jēdziena izpratnei. Tajā pašā laikā, minētā panta otrajā daļā ir ietverta norāde uz likumu “Par bezpeļņas organizācijām” (Par bezpeļņas organizācijām, 1992), kura 6. un 7.panta regulējumi nosūta atpakaļ pie likuma “Par uzņēmējdarbību” normām. Vienīgā būtiskā atšķirība ir ietverta likuma “Par bezpeļņas organizācijām” 6.panta ceturtajā daļā un 14.pantā – dibinātāji apņemas negūt peļņu, bet ienākumus, kuri pārsniedz izdevumus, ieskaitīt rezerves fondā. Savukārt bezpeļņas organizācijas likvidācijas vai reorganizācijas gadījumā par peļņas uzņēmumu rezerves fonds un par tajā uzkrātajiem līdzekļiem iegādātā manta pāriet valsts īpašumā. Atšķirībā no šiem likumiem, kuri ir zaudējuši spēku, Augstākās Padomes Prezidija lēmums savu juridisko spēku ir zaudējis, un abu sabiedrisko mēdiju juridisko pastāvēšanu nodrošina tikai Komerclikuma spēkā stāšanās kārtības likuma Pārejas noteikumu 6.punkts, kas šajā likumā tika ietverts ar 2004.gada grozījumiem (Grozījumi Komerclikuma spēkā stāšanās kārtības likumā, 2004). Lai arī ar sabiedriskajiem medijiem saistītie jautājumi nav uzskatāmi par utilitāriem, likumdevēja nespēja tik ilgstošā laika posmā nodrošināt tiesiskajai situācijai atbilstoša normatīvā regulējuma izstrādi, kā arī atrisināt šo publisko korporāciju finansējuma avotu problemātiku, liecina par zināmu vērtību krīzi Latvijas Republikas politiskajā un pārvaldes sistēmā.

Latvijā pēdējos 20 gadus notika aktīvs privatizācijas process, kurš šobrīd atrodas noslēguma posmā. Privatizācijas procesa norises un rezultātu novērtējums ir visai pretrunīgs. No vienas puses, Latvija gandrīz pilnībā ir zaudējusi PSRS laika industriālo mantojumu, no otras puses, publiskās personas ir atbrīvojušās no īpašuma, kurš netiek izmantots vispārējo interešu nodrošināšanai vai pakalpojumu sniegšanai ar vispārēju ekonomisku nozīmi. Latvijai vēsturiski ir raksturīgs nozīmīgs sabiedriskā (publiskā) īpašuma īpatsvars kopējā aktīvu novērtējumā. Tas izskaidrojams ar to, ka Latvijas teritorija ir daļa no vēsturiskās Livonijas konfederācijas, kuru veidojošās valstis pēc savas juridiskās būtības sastāvēja no diviem publiskā (sabiedriskā) īpašuma veidiem – bīskapa valstīm un ordeņa valstīm. Lai arī feodālās sistēmas sabrukuma rezultātā liela daļa no šā īpašuma nonāca privātās rokās, liela daļa saglabājās kā “kroņa” īpašums Kurzemes un Zemgales hercogistē, kā arī statiskā informācija par zviedru realizēto muižu redukciju Vidzemē (Dunsdorfs, 1962). Šā laika pilsētu tiesību īpatnības Rietumeiropā Livonijā radīja trešo sabiedriskā (publiskā) īpašuma formu – pilsētu īpašumu, kas ir pārdzīvojis dažādas transformācijas. Vienlaikus nevar noliegt, ka pašvaldību īpašums kā sabiedriskā (publiskā) īpašuma juridiskā forma pastāv arī mūsdienās. Tajā pašā laikā mūsdienās publiskas korporācijas pazīmēm atbilst vairākas Latvijas valsts īpašumā esošās komercsabiedrības, kuras atbilst arī sabiedriskā (publiskā) īpašuma kritērijiem kā visai sabiedrībai īpaši nozīmīgi aktīvi.

Neapšaubāmi par publiskām korporācijām atzīstama valsts akciju sabiedrība “Latvenergo” un no tās izdalītās koncerna saimnieciskās vienības, kuru pārziņā atrodas elektroenerģijas sadales tīkls un ražošanas jaudas. Pēc 2000.gadā notikušās tautas nobalsošanas Saeima veica grozījumus Enerģētikas likumā (Enerģētikas likums, 1998). Saskaņā ar šiem grozījumiem (Grozījumi Enerģētikas likumā, 2000), likums tika papildināts ar 20.¹pantu (Grozījumi Enerģētikas likumā, 2005), kas paredzēja, ka Latvijas valstij piederošais monopoluzņēmums akciju sabiedrība “Latvenergo” un tā īpašumā esošās Daugavas hidroelektrostacijas, termoelektrocentrāles, elektroenerģijas pārvades, sadales un telekomunikāciju tīkli un iekārtas ir valsts nozīmes stratēģiskie energoapgādes objekti. Norma paredz, ka tos ne kopā, ne atsevišķi nevar nodot valdījumā vai īpašumā trešajām personām, ne arī izmantot kā ķīlu kredītu vai citu saistību nodrošināšanai. Papildus tam, panta otrā un trešā daļa paredz, ka minētā komercsabiedrība nav privatizējama, bet tās reorganizācijas gadījumā reorganizētā, jaunizveidotā uzņēmējsabiedrība ir akciju sabiedrības “Latvenergo” tiesību un saistību pārņēmēja, un uz to attiecināms privatizācijas aizliegums. Tomēr jāņem vērā, ka “Latvenergo” koncerna uzņēmumi ir komercsabiedrības, un to darbība pakļauta peļņas gūšanas mērķim. Administratīvā apgabaltiesa, izskatot administratīvo lietu Nr.A43004511 (A43004511, 2012), par nozīmīgākām uzskatīja tirgus liberalizācijas intereses, kā arī komersanta pienākumu gūt peļņu. Pieteicēji un atbildētāji savu argumentāciju šajā lietā bija balstījuši to pamatojot ar pakalpojuma sociālo nozīmīgumu, savukārt tiesa šai lietai piegājusi pilnīgi no cita skatupunkta un, apmierinot pieteikumu ar savu argumentāciju, ir panākusi pieteicēju interesēm pilnībā pretēju rezultātu.

Arī iepriekš apskatītās bezpeļņas organizācijas, valsts sabiedrības ar ierobežotu atbildību “Latvijas Radio” un “Latvijas Televīzija” atbilstoši Elektronisko plašsaziņas līdzekļu likuma (Elektronisko plašsaziņas līdzekļu likums, 2010) 64.pantam kā sabiedriskie elektroniskie plašsaziņas līdzekļi nav privatizējami ne kopumā, ne pa daļām, to kapitāla daļas nav pārdodamas, bet to manta nav ieķīlājama, izņemot likumā īpaši paredzētus gadījumus. Savukārt valsts akciju sabiedrības “Latvenergo” īpašais statuss nostiprināts pat divas reizes. Saskaņā ar Valsts un pašvaldību īpašuma privatizācijas un privatizācijas sertifikātu izmantošanas pabeigšanas likuma (Valsts un pašvaldību īpašuma privatizācijas un privatizācijas sertifikātu izmantošanas pabeigšanas likums, 2005) 17.panta pirmo daļu valsts akciju sabiedrību “Latvijas Pasts”, valsts akciju sabiedrību “Starptautiskā lidosta “Rīga””, valsts akciju sabiedrību “Latvijas dzelzceļš”, valsts akciju sabiedrību “Latvijas gaisa satiksme” un valsts akciju sabiedrību “Latvijas Valsts meži” nedrīkst privatizēt vai atsavināt. Faktu, ka šajā sarakstā nav iekļauta valsts sabiedrība ar ierobežotu atbildību “Latvijas Nacionālā opera”, var izskaidrot ar apstākli, ka privatizāciju regulējošie normatīvie akti neparedzēja valsts iestāžu nodošanu privatizācijai, kā arī tā valsts sabiedrības ar ierobežotu atbildību statusu ieguva pēc šā likuma pieņemšanas, kad jau bija beigušies termiņi privatizācijas pieteikumu iesniegšanai. Tādējādi var secināt, ka normatīvā līmenī publiskas korporācijas statuss ir nostiprināts šīm valstij piederošajām privāto tiesību kapitālsabiedrībām. Iepriekš aprakstīto piemēru dēļ tas nav uzskatāms par pilnīgu publisko korporāciju uzskaitījumu ar privāto tiesību kapitālsabiedrību statusu, tomēr sniedz būtisku ieskatu virzienos, kas tiek uzskatīti par būtiskiem sabiedrības vajadzību nodrošināšanai pakalpojumiem ar vispārēju ekonomisku nozīmi.

Noslēgumā var tikai norādīt, ka ostu pārvalžu publiski tiesiskais statuss – pašvaldības iestāde vai atvasināta publisko tiesību juridiskā persona, pēc savas būtības neatbilst funkcijai un uzdevumiem, kurus tās nodrošina. Publiskā (sabiedriskā) īpašuma pārvaldīšana privāto tiesību jomā nav uzskatāma par suverēnu valsts darbību, jo sabiedrības publiski tiesisko interešu aizsardzība var tikt realizēta arī ar citiem līdzekļiem. Kā parāda pasaules pieredze, ostu pārvaldīšanu efektīvi var veikt arī privāto tiesību komersanti. Ņemot vērā Latvijas situāciju un publiskā īpašuma privatizācijas negatīvo uztveri sabiedrībā, ostu pārvaldes funkciju nodošana privāto tiesību subjektu rokās, visdrīzāk tiktu uztverta negatīvi. Tai pašā laikā atsevišķu valstij piederošajām privāto tiesību kapitālsabiedrībām un ostām noteikto mērķu sasniegšanai, iespējams, pareizāk būtu izmantot publiski tiesiska nodibinājuma formu, piešķirot tam funkciju izpildei nepieciešamo patstāvību un tiesības, bet ierobežojot to rīcībspējas robežas normatīvā līmenī.

4. Publisko korporāciju attīstības tendences mūsdienās

PSRS realizētās pārvaldes sistēmas rezultātā publiskā (sabiedriskā) īpašuma ideja tika pilnībā degradēta. Arī Rietumeiropas valstis 20.gadsimta 80.gados dažādu ekonomisku un politisku apstākļu rezultātā nonāca situācijā, kurā valsts kapitālisma kā valsts saimnieciskā pamata saglabāšana neizbēgami novestu pie situācijas, ka tā vairs nespēj izpildīt saistības, kuras tās bija uzņēmusies, lai nodrošinātu sociālo mieru (Kavanagh, 1990). Vienlaikus valsts iejaukšanās saimnieciskajā dzīvē bija pamats sociālas valsts vai labklājības valsts attīstībai visu 20.gadsimta otro pusi. Tomēr valsts nespēja nodrošināt adekvātu valstij piederošo uzņēmumu, tai skaitā publisko korporāciju, pārvaldību un noveda pie masveida privatizācijas visās valstīs, kuras bija izmantojušas valsts kapitālisma ideju, lai nodrošinātu sociālas valsts idejas realizāciju un konkurētu ar sociālistisko valstu bloku. Privatizācijas tempi dažādās valstīs būtiski atšķīrās. Visai būtiskus īpašuma konversijas pasākumus salīdzinoši īsā periodā realizēja Lielbritānija premjerministres M.Tečeres (M.Thatcher) vadīto valdību laikā 1979.–1990.gadā. Par šo pasākumu ideologiem tiek uzskatīti neoliberālisma ideju pārstāvji – ekonomisti M.Frīdmens (M.Friedman) un F.Hajeks (F.Hayek) (Kavanagh, 1990). Kā redzams no iepriekš minētās statistiskas datiem, Francija līdzīga veida pasākumus realizēja ievērojami lēnākos tempos, mazākā apjomā un ilgākā periodā. Savukārt Vācijas situācija, kurā tā bija spiesta realizēt šādu īpašuma reformu, uzskatāma par unikālu, jo valsts apvienošanas rezultātā tā saņēma mantojumu, kas lielā mērā nebija savietojams ar tās pārvaldības un ekonomisko sistēmu. Arī Latvija pēc neatkarības atjaunošanas realizēja masveida privatizācijas procesu. Kā minēts pēdējā iznākušajā laikraksta “Privatizācijas Vēstis” numurā: “Latvijas valdība pamatā ir izpildījusi solījumu privatizēt 95% bijušo valsts uzņēmumu līdz 1998.gada vidum. Lielākā daļa šo uzņēmumu ir privātās rokās, tādējādi veidojot pāri par 65% nacionālā kopprodukta, un tajos tiek algots pāri par divām trešdaļām no kopējā darbaspēka” (Naglis, 1998).

Latvijas sabiedrībā uzņēmumu privatizācijas process kopumā tiek vērtēts negatīvi. Tam ir savi objektīvi iemesli. Ja arī uzņēmuma darbība šodien ir sekmīga (piemēram, “Laima”, “Latvijas balzāms”, u. c.), pats privatizācijas process sabiedrības apziņā tiek saistīts ar korupciju. Savukārt neveiksmīgas privatizācijas piemērus var nosaukt ievērojami vairāk, kas tikai nostiprina uzņēmumu privatizācijas negatīvo tēlu. Latvijas sabiedrības apziņā stabilu vietu ir ieņēmuši vairāki mīti. Viens no tiem ir PSRS laika industriālā mantojuma nozīme, savukārt otrs – K. Ulmaņa realizētās saimnieciskās politikas pozitīvie rezultāti 20.gadsimta 30.gados. Jāatgādina, ka Latvija 20.gadsimtā no impērijām ir atdalījusies divas reizes. Ekonomiskās sekas ir novērtējamas kā līdzvērtīgas abos gadījumos, jo tika zaudēta pieeja Krievijas tirgum, rūpniecības nozarēm, kuras tika attīstītas PSRS iekšējo vajadzību apmierināšanai. Pirmā pasaules kara laikā realizētā evakuācija uz Krieviju iznīcināja Latvijas rūpniecību ar administratīviem piespiedu līdzekļiem. Savukārt pēc neatkarības atgūšanas tās teritorijā esošie uzņēmumi bija orientēti uz valsts liela apjoma plānveida pasūtījuma izpildi, kā arī to rīcībā esošās tehnoloģijas un iekārtas, kā arī pārvaldības sistēmas pēc savas būtības bija morāli novecojušas. Vienkārša uzņēmumu modernizācija, īpašuma tiesību pāreja vai publisko korporāciju pārvaldības modeļa nomaiņa neatrisina pamatjautājumu – publiskā (sabiedriskā) īpašuma izmantošanu sabiedrības interesēs. Tikai efektīva valsts uzņēmumu, tai skaitā publisko korporāciju, pārvaldības sistēma var nodrošināt sabiedrības interesēm (res publica) atbilstošu publiskajām personām piederošo uzņēmumu darbību.

Lai nodrošinātu Eiropas Savienības pamatprincipu – brīva preču, pakalpojumu un darbaspēka kustība, brīva konkurence – ieviešanu, dalībvalstis ir spiestas mainīt savu saimnieciskās darbības modeli. Valsts atbalsts visās tās formās ir viena no rūpīgāk uzraudzītajām jomām Eiropas Savienībā. Savukārt valsts atbalsta liegšana un iepriekš slēgto nozaru atvēršana noved pie publisko korporāciju pārveidošanas par privāto tiesību komerciālajiem uzņēmumiem. Jāatgādina par jau iepriekš minēto Komerclikuma 2.pantā ietverto regulējumu – nav pieļaujama ieruna par to, ka saimnieciskā darbība, kas veikta, izmantojot komercreģistrā ierakstīto firmu, nav komercdarbība. Tādējādi arī publiskajām personām piederošo kapitālsabiedrību darbības galvenais mērķis ir peļņas gūšana. Savukārt Latvijas Valsts pārvaldes iekārtas likuma (Valsts pārvaldes iekārtas likums, 2002) (turpmāk – VPIL) 88.pantā iekļautie regulējumi faktiski izslēdz no “parastas” saimnieciskās darbības publiskās personas, pakļaujot publisko (sabiedrisko) īpašumu pastāvīgam privatizācijas spiedienam. Šāds noregulējums labi iederas liberālās ekonomiskās un politiskās domas koncepcijās, kur publiskajām personām tiek atvēlēta nakts sarga loma (night watchman) (Misse, 1985).

Var piekrist L.Jevcukas un K.Ketnera izteiktajam viedoklim par iemesliem, kuru dēļ nepieciešams reorganizēt publiskajām personām piederošo kapitālsabiedrību pārvaldes modeli, kā arī autoru sniegtajai publisko personu kapitālsabiedrību darbības mērķu klasifikācijai (politiski, saimnieciski, sociāli) (Jevcuka, Ketners, 2011). Tai pašā laikā redzams izpratnes trūkums par publiskas personas saimnieciskās darbības iemesliem. Publiskas personas saimnieciskās darbības pamatā ir politiski noteiktu mērķu sasniegšana. Līdzīgi kā valsts pārvaldei, realizējot valsts pārvaldes intereses, nav savu interešu (VPIL 10.panta ceturtā daļa), publiskas personas kapitālsabiedrības darbības pamatā ir īpašnieka noteikto mērķu sasniegšana sabiedrības interesēs. Tādējādi VPIL 88.pantā iztrūkst paša galvenā – ģenerālklauzulas, kas noteiktu, kādu apsvērumu dēļ publiskas personas vispār drīkst iesaistīties komercdarbībā. Un šāds apsvērums var būt tikai viens – sabiedrības interešu nodrošināšana kopumā. Visiem pārējiem šajā pantā nosauktajiem iemesliem ir tikai pakārtota nozīme, bet atsevišķos gadījumos tiem vispār nav nozīmes, ja publiskas personas saimnieciskās darbības mērķis ir vispārējo interešu nodrošināšana, kas ir publiskās korporācijas, neatkarīgi no juridiskās formas, darbības priekšnoteikums.

Darbības priekšnoteikuma izzušana ir pamats publiskas korporācijas darbības izbeigšanai vai tās pārveidošanai par “parastu” komercsabiedrību. Politiskie mērķi tiek sasniegti ar ekonomisku metožu un līdzekļu palīdzību, savukārt ekonomiskie priekšnoteikumi var būt politisku lēmumu pieņemšanas pamatā. Kā ekonomisko uzņēmumu, tā arī publisko korporāciju veiksmīga darbība ir atkarīga no to pārvaldības. Valsts mēģinājumi tiešā veidā vadīt saimniecisko dzīvi ar administratīvām metodēm savu efektivitātes trūkumu ir parādījusi dažādās politiskajās sistēmās, bet tās apvienojošais valsts kapitālisms sevi nekad nav attaisnojis ilgtermiņā. Tikai nodrošinot efektīvu publiskajām personām piederošo ekonomisko uzņēmumu un publisko korporāciju pārvaldības modeli, var panākt sabiedrības vispārējo interešu nodrošināšanu. Publiskajām personām piederošo kapitālsabiedrību pārvaldīšanas problēmjautājumi jau ilgstoši ir Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (turpmāk – OECD) izpētes un rekomendācijas viena no jomām. Arī Latvijas vēlme iestāties šajā organizācijā ir saistīta ar publisko personu komercdarbības problemātikas aktualizāciju, kas pašreiz noslēgusies ar atsevišķu prioritāšu apstiprināšanu (Par publisko personu komercdarbības koncepciju, 2012).

OECD 2005.gadā formulēja valstij piederošo uzņēmumu pārvaldības vadlīniju pēdējo paaudzi (OECD, 2005). Vadlīniju preambulā formulētajām idejām par valsts uzņēmumu aizsardzību pret galvenajiem privāto korporāciju pārvaldes biediem – pārņemšanu un bankrotu, kā arī lēmumu pieņemšanas sistēmu, kas faktiski noved pie kolektīvās bezatbildības, var tikai piekrist (OECD, 2005). Arī citu ar publiskajām personām piederošajiem uzņēmumiem saistīto problēmjautājumu formulējumi ir precīzi, nepatīkami un pamatoti. OECD to ir ietvēris sešos principos:

“A. Nepieciešams nodrošināt pilnīgu valsts kā īpašnieka funkciju nošķiršanu no citām valsts realizētajām funkcijām, kas varētu ietekmēt valsts uzņēmuma pastāvēšanu, it īpaši jautājumos, kas saistīti ar tirgus regulēšanu;

B. Valdībām ir pienākums tipizēt valsts uzņēmumu darbību un to juridiskās formas. Šo uzņēmumu juridiskajai formai ir jāļauj kreditoriem pieteikt prasījumus un iniciēt maksātnespējas procedūru;

C. Visas saistības un pienākumus, kurus uzņēmumam ir pienākums uzņemties, nodrošinot sabiedriskos pakalpojumus, un kas pārsniedz vispārpieņemtās normas, ir nepieciešams skaidri definēt normatīvajos aktos. Sabiedrībai ir jāsniedz pieeja pilnai informācijai par visām saistībām un pienākumiem, kurus uzņēmums ir uzņēmies, kā arī nepieciešams sniegt saprotamu pārskatu par šo saistību segšanas avotiem;

D. Valsts uzņēmumi nevar tikt izslēgti no vispārējo tiesību piemērošanas jomas. Ieinteresētajām personām, ieskaitot konkurentus, ir jābūt brīvai un neierobežotai pieejai saistību piespiedu realizācijas mehānismiem gadījumos, kad tie uzskata, ka viņu tiesības ir tikušas ierobežotas;

E. Tiesību un normatīvā regulējuma sistēmai ir jābūt pietiekami elastīgai, lai atļautu izmaiņas valsts uzņēmuma pamatkapitāla struktūrā, ja tas ir nepieciešams uzņēmuma mērķu sasniegšanai;

F. Valsts uzņēmumiem ir jāatrodas konkurences situācijā jautājumu risināšanā, kas saistīti ar finansējuma piesaisti. Uzņēmumu saistība ar valstij piederošām komercbankām, valsts piederošām finanšu institūcijām un citām valstij piederošām kompānijām ir nepieciešams balstīt uz komerciāliem pamatiem.” (OECD, 2005)

OECD vadlīnijās ir ietverts arī ieteikums tās izmantot arī publiskajām korporācijām, kuru darbībai nav komerciāla mērķa, tai skaitā korporācijām bez pastāvīgas juridiskas personas statusa. Motivācija ir visai pārliecinoša: “Jo valsts un sabiedrība ir ieinteresēta, lai visu šo kategoriju uzņēmumi strādātu profesionāli un izmantotu pienācīgu pārvaldības praksi.” (OECD, 2005). Šai tēzei ir visai grūti iebilst, vēl jo vairāk tādēļ, ka vadlīniju ieviešanai tiek aicināts pieiet pragmatiski. Uz pragmatisku pieeju norāda arī nozaru uzskaitījums, kur valsts uzņēmumu un publisko korporāciju darbība ir uzskatāma par parastu praksi: nozaru politika, reģionālā attīstība, vispārēja labuma pakalpojumu pieejamības nodrošināšana un “dabisko monopolu” darbība. Vienlaikus tiek norādīts, ka mūsdienās mainās šādas publisko personu darbības priekšnoteikumi un parasti to darbības pamatā ir sociālo, ekonomisko un stratēģisko interešu komplekss (OECD, 2005). Šāds novērtējums atzīstams pamatoti, jo mūsdienu apstākļos vairs nav iespējams ar sabiedrības interešu nodrošināšanu attaisnot, piemēram, pasta vai telekomunikāciju sektora slēgšanu konkurencei. Tomēr Eiropas Savienībā valdošās tendences un tā saucamās “tīklu” (network) direktīvas pilnībā maina arī citas nozares, kurās tradicionāli dominēja publiskās korporācijas, piemēram, dzelzceļš un energoresursu sadales tīkli.

Arvien vairāk vispārējas nozīmes pakalpojumi iegūst komerciālu nozīmi. Tādējādi tie klasificējami kā pakalpojumi ar vispārēju ekonomisku nozīmi. Savukārt šo pakalpojumu sniedzēja juridiskajai formai vislabāk atbilst komercsabiedrības statuss. Tas norāda, ka publiskās korporācijas, kuras darbības pamatā ir pakalpojumu sniegšana ar vispārēju ekonomisku nozīmi, visdrīzāk, tiks pārveidotas par komercsabiedrībām, lai nodrošinātu to darbības efektivitāti pieaugošā konkurences spiediena rezultātā. Šāda pieeja samazina tiešas administratīvās iejaukšanās iespējas šo uzņēmumu darbībā, bet vienlaikus būtiski ietekmē sabiedrības interešu ievērošanas komponenti, kura turpmāk būs atkarīga no komersanta darbības ekonomiskās efektivitātes. Latvijas gadījumā nepieciešams rast konsekventu pieeju publiskajām personām piederošo kapitālsabiedrību veidošanas modelim gadījumos, kad to darbības pamatmērķis ir saistīts ar vispārējas nozīmes pakalpojumu sniegšanu sabiedrībai, bet tam ir atlīdzības pakalpojuma raksturs. Līdzīgi kā Latvijas Nacionālas operas gadījumā šādu kapitālsabiedrību darbība noregulējama ar vispārsaistošu normatīvo aktu, kas atbilst publisko korporāciju veidošanas pamatprincipiem pasaulē.

Secinājumi

1. Publiskās korporācijas raksturo organizatoriska patstāvība un funkciju nošķirtība. Pēc savas juridiskās formas publiskajām personām parasti ir juridiskas personas tiesības, tomēr šis kritērijs nav noteicošais, jo tās var tikt veidotas kā publisko tiesību nodibinājumi vai pat iestādes bez juridiskas personas tiesībām. Mūsdienās publiskajām korporācijām ir pastāvīgas juridiskas personas statuss un tās tiek veidotas kā speciālas bezpeļņas organizāciju formas vai arī kā privāto tiesību kapitālsabiedrības.
2. Publisko korporāciju izveides pamatā ir mēģinājumi realizēt valsts pārvaldes funkcijas ar privāto tiesību līdzekļiem, vienlaikus saglabājot publiskās pārvaldes kontroli pār konkrēto pārvaldes uzdevumu izpildi. Novērojama arī pretēja tendence, kuras ietvaros privāto tiesību joma tiek padarīta par publisko interešu jautājumu, to pilnīgi vai daļēji nacionalizējot, radot valsts monopolu nozarēs, kas tiek definētas kā īpaši nozīmīgas sabiedrības interesēm.
3. Kā veidojumi, kuros tiek apvienota publiskā vara un ekonomisko uzņēmumu iespējas ātri reaģēt uz situācijas izmaiņām, publiskās korporācijas atrodas ārpus parastā iestāžu un saimnieciskās darbības subjektu loka. Tas nereti nosaka nepieciešamību šādu tiesību subjektu izveidi veikt ar speciālu ārēju normatīvu aktu, lai nodrošinātu to īpašā statusa vai izņēmuma tiesību leģitimāciju.
4. Atbilstoši OECD vadlīnijās ietvertajam novērtējumam, valsts uzņēmumu un publisko korporāciju vispārējās darbības jomas ir saistītas ar nozaru politiku, reģionālo attīstību, vispārēja labuma pakalpojumu pieejamības nodrošināšanu un “dabiskajiem monopoliem”. Šādas publisko personu saimnieciskās darbības pamatā ir sociālo, ekonomisko un stratēģisko interešu komplekss, kas rada problēmas ar pārmērīgu publiskās varas izmantošanu saimniecisko subjektu pārvaldē, to ekonomisko efektivitāti, kā arī konkurences izkropļojumiem. Kā vispārējs risinājums tiek piedāvāts veikt pasākumus, lai nodrošinātu valsts uzņēmumu un publisko korporāciju pārvaldības atbilstību OECD vadlīnijās formulētajiem principiem, lai nodrošinātu šo subjektu profesionālu darbību un sabiedrības interesēm atbilstošu pārvaldības praksi.
5. Latvijas normatīvajā regulējumā par publiskajām personām piederošajām kapitālsabiedrībām iztrūkst to darbības mērķa sasaistes ar sabiedrības interesēm, kapitālsabiedrības peļņa kā darbības kritērijs nevar būt pretrunā ar vispārējo interešu nodrošināšanu. Publisko personu komercdarbības ierobežojumu priekšnoteikumi, kuri ietverti VPIL 88.pantā, šobrīd tiek uztverti mehāniski bez sasaistes ar sabiedrības vispārējo vajadzību un interešu nodrošināšanu, kas pēc savas būtības ir vienīgais kritērijs, lai atzītu publiskās personas iesaistīšanos šāda veida darbībās par pamatotu.

Izmantotās literatūras saraksts