|
|
|
|
|
|
|
| Public procurement creates about 17% of the European Union gross domestic product, so it has a significant impact in promoting development of sustainable business activities. Socially responsible procurement is one of the tools to achieve this goal, but it is also a live problem in many countries, including Latvia, because there is no clear vision how to realize such procurement in practice. Employment opportunities, decent quality employment, respect for social and labor rights, equal opportunities, sustainability criteria and ethical trade are considerations that are not always taken into account, when procurement is realized. Participation in public procurements is equally important for all of the entrepreneurs. But, although the role and importance of the small and medium enterprises (SMEs) in the economical growth are not questioned because of the large potential for future development and employment potential, theyhave limited opportunities for participating in public procurements. The lowest price principle is still dominating, complicated procurement procedure along with excessive bureaucracy are the reasons why SMEsface with more difficulties when trying to fully take advantage of given opportunities. The necessity of sustainability criterion has never been questioned in theory, but its practical application is problematic. So the aim of this article is to explore the possibilities to implement socially responsible procurement in Latvia, to analyze problems found in practice and to give suggestions how to resolve them. |
|
Atslēgas vārdi: sociāls, ilgtspējīgs, iepirkums, atbildība. |
Eiropas Komisijas (turpmāk – Komisija) paziņojumā "Eiropa 2020 Stratēģija gudrai, ilgtspējīgai un integrējošai izaugsmei" (turpmāk – Eiropa 2020) norādīts, ka vajadzīga stratēģija, kas palīdzētu izkļūt no krīzes spēcīgākiem un padarīt Eiropas Savienību (turpmāk – ES) par gudru, ilgtspējīgu un integrējošu ekonomiku ar augstu nodarbinātības, ražīguma un sociālās kohēzijas līmeni. Eiropa 2020 izvirza trīs prioritātes, kuras savstarpēji pastiprina cita citu: gudra izaugsme – uz zināšanām un inovāciju balstītas ekonomikas attīstība; ilgtspējīga izaugsme – resursu ziņā efektīvas, videi nekaitīgas un konkurētspējīgas ekonomikas veicināšana; integrējoša izaugsme – tādas ekonomikas veicināšana, kurā ir augsts nodarbinātības līmenis un kas nodrošina sociālo un teritoriālo kohēziju. Nosakot, ko ES grib sasniegt līdz 2020. gadam, Komisija ierosina tajā skaitā šādus ES pamatmērķus: jābūt nodarbinātiem 75% iedzīvotāju vecuma grupā no 20 līdz 64 gadiem; 3% no ES iekšzemes kopprodukta (turpmāk – IKP) jāiegulda pētniecībā un attīstībā; par 20 miljoniem jāsamazina to cilvēku skaits, kuriem draud nabadzība. Šie mērķi ir savstarpēji saistīti, un to sasniegšana ir ļoti svarīga, lai nodrošinātu vispārējus panākumus (Eiropas Komisijas paziņojums, 2010).
Publiskais iepirkums aizņem aptuveni 17% no ES IKP un ir galvenais tirgus instruments, kuru izmanto sabiedrības vajadzību nodrošināšanai un kurš citu mērķu starpā var palīdzēt sekmēt ilgtspējīgu nodarbinātību, labākus darba apstākļus un inovāciju, jo īpaši attiecībā uz uzņēmumiem, galvenokārt maziem un vidējiem uzņēmumiem (turpmāk – MVU) (Eiropas Parlamenta Nodarbinātības un sociālo lietu komitejas Atzinums, 2011, 3. lpp.).
Lai atbalstītu savas sociālās politikas, pasūtītājiem ir pieļaujami daudzi veidi, kā valsts publiskajos iepirkumos iekļaut sociālos apsvērumus, tomēr daudzus no tiem, ņemot vērā to īpatnības, var iekļaut tikai noteiktos iepirkuma procedūras posmos. Piemēram, sociālie apsvērumi saistībā ar darba apstākļiem parasti ir piemērotāki iekļaušanai līguma izpildes noteikumos, jo iepirkumu direktīvu izpratnē tie kopumā nav kvalificējami kā tehniskās specifikācijas vai atlases kritēriji. Ar iepirkumu varētu būt saistīti sekojošie sociālie apsvērumi: Nodarbinātības iespēju veicināšana, piemēram, jauniešu nodarbinātības veicināšana; Sociālo un darba tiesību ievērošanas veicināšana, piemēram, valsts tiesību aktu un ES tiesību aktiem atbilstošo koplīgumu ievērošana; Sociālās iekļaušanas, piemēram, vienlīdzīga piekļuve iepirkuma iespējām firmām, kas pieder personām no etniskajām/minoritāšu grupām, piemēram, bezpeļņas organizācijām; Produktu un pakalpojumu pieejamības un izmantojamības, piemēram, tehnisko specifikāciju obligātie noteikumi, lai personām ar invaliditāti nodrošinātu piekļuvi sabiedriskajiem pakalpojumiem, sabiedriskajām ēkām; Ētiskas tirdzniecības, kā arī MVU, piemēram, noteikumi, kas MVU sniedz lielāku piekļuvi publiskajam iepirkumam, samazinot izmaksas un/vai slogu, kurš saistīts ar dalību iepirkumos, u. c. ( Sociāls "iepirkums", Rokasgrāmata sociālo apsvērumu ietveršanai publiskajos iepirkumos, 2011, 7.–9. lpp.).
Lai arī daudzi no šiem sociālajiem apsvērumiem teorētiski ir akceptējami, tomēr, par cik šobrīd finanšu līdzekļi ir ierobežoti, tie mūsu valstī praktiski ir grūti piemērojami. Pasaules finanšu krīzes ietekmē Latvija nonāca dziļā recesijā, krīzes laikā IKP ir samazinājies par ¼ un Latvija ir atgriezusies 2006. gada līmenī, bet nodarbinātības samazinājums ir vēl lielāks (Latvijas nacionālā reformu programma "ES 2020" stratēģijas īstenošanai, 2011, 6. lpp.). Tomēr ir daudzi apsvērumi, kuri nebūt neprasa liekas izmaksas, bet tikai skaidru izpratni un kopējo mērķu apzināšanos gan no pasūtītāju, gan no uzņēmēju puses, tādēļ tieši tiem būs pievērsta lielāka uzmanība šajā darbā.
Turpmāk neliels ieskats iepirkumos, kurus regulē Publisko iepirkumu likums (2006), (turpmāk – Likums), ņemot vērā to, ka šie iepirkumi praksē ir visbiežāk piemērotie. Problēmas tiks skatītas caur autores praktiskās pieredzes prizmu, saskaroties arī šīm problēmām ikdienas darbā un ik gadu, piedaloties vairāku simtu iepirkumu organizēšanā. Tas ļauj izdarīt secinājumus par praksē novērotām problēmām sociāli atbildīga iepirkuma apsvērumu piemērošanā. Latvijā šāds pētījums līdz šim nav publiski pieejams, kas jo vairāk pamato izvēlētās tēmas aktualitāti.
Spēkā esošie ES tiesību akti publiskā iepirkuma jomā paredz ņemt vērā sociālus aspektus, piešķirot publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesības. Likuma, ar kuru pārņemta Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta direktīva 2004/18/EK par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes valsts līgumu un pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru, mērķis ir nodrošināt iepirkuma procedūras atklātumu, piegādātāju brīvu konkurenci, kā arī vienlīdzīgu un taisnīgu attieksmi pret tiem. Likuma mērķis ir arī valsts un pašvaldību līdzekļu efektīva izmantošana, maksimāli samazinot pasūtītāja risku. Tomēr, kā rāda prakse, šie mērķi visi kopā ir grūti realizējami, jo arī likums Par valsts un pašvaldību finanšu līdzekļu un mantas izšķērdēšanas novēršanu (1995) nosaka, ka ar finanšu līdzekļiem un mantu jārīkojas lietderīgi, rīcībai jābūt tādai, lai mērķi sasniegtu ar mazāko finanšu līdzekļu un mantas izlietojumu, un manta iegūstama īpašumā vai lietošanā par iespējami zemāku cenu (3. pants).
Viena no galvenajām problēmām sociāli atbildīgā iepirkumā ir saistīta ar piedāvājumu izvēles kritērijiem. Likums paredz divus vērtēšanas kritērijus - saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu un viszemāko cenu (46. pants). Lai arī saprotama nepieciešamība izvēlēties saimnieciski visizdevīgākā piedāvājuma izvēles kritēriju, tomēr, ņemot vērā iepriekšminēto, kā arī to, ka piešķirtais finansējums ne reti ir tāds, ka nepietiek līdzekļu pat par viszemāko cenu iegādāties preces, pakalpojumus vai būvdarbus, tad šī kritērija izvēle bieži vien ir tikai teorētiska.
Pasūtītājiem, ņemot vērā budžeta ierobežojumus, bieži jāpiešķir līguma slēgšanas tiesības lētākajam, nevis ekonomiski izdevīgākajam piedāvājumam, un šāda attieksme vājina ES inovāciju bāzi un konkurētspēju pasaules līmenī, atzīst arī Eiropas Parlaments un mudina risināt šo situāciju, un izstrādāt stratēģiskus pasākumus, lai rosinātu un pilnvarotu publisko iepirkumu rīkotājus piešķirt līguma slēgšanas tiesības ekonomikas ziņā izdevīgākajiem un augstvērtīgākajiem piedāvājumiem (Eiropas Parlamenta 2010. gada 18. maija rezolūcija par jaunākajām norisēm saistībā ar publisko iepirkumu. 3. punkts).
Sociālos apsvērumus var iekļaut iepirkuma dokumentos arī tad, ja tos izvērtēt var tikai subjektīvi, jo Likums neaizliedz piemērot tādus piedāvājumu vērtēšanas kritērijus, kas nav izvērtējami ar matemātisku formulu. Tomēr šādu kritēriju kārtībai jābūt iepriekš noteiktai, paredzamai, saprotamai, jo, pretendentiem gatavojot piedāvājumu, ir jāzina, kā šie piedāvājumi tiks salīdzināti un vērtēti arī tad, ja vērtējums būs subjektīvs. Praksē šādu normu ieviešana ir iespējama, taču tā vienlaikus veicina papildus interešu konflikta un interpretācijas riskus. Līdz ar to, lai gan ir iespējama atsevišķu prioritāšu veicināšana nodarbinātības un sociālās politikas jomā, izmantojot publisko iepirkumu, tā tomēr var palielināt subjektīvu lēmumu pieņemšanas risku un apgrūtināt šādu lēmumu atcelšanu (Eiropas Parlamenta Nodarbinātības un sociālo lietu komitejas Atzinums par Publisko iepirkumu modernizāciju, 2011, 23. punkts).
Liela problēma saistībā ar iepirkumiem ir viszemākās cenas piedāvājuma izvēles kritērijs, lai nodrošinātu, ka "manta iegūstama īpašumā vai lietošanā par iespējami zemāku cenu", jo tā tiek diskriminēta kvalitāte, jaunāko tehnoloģiju un preces ilgtspēja. Lai arī Likums nosaka, ka tikai gadījumā, kad pasūtītājs uzskata, ka lietderīgāk ir izvēlēties piedāvājumu ar viszemāko cenu un pasūtītāja sagatavotā tehniskā specifikācija ir detalizēta, pasūtītājs ir tiesīgs piedāvājumu salīdzināšanai un novērtēšanai izmantot kritēriju – piedāvājums ar viszemāko cenu (46. panta otrā daļa), pasūtītāji pārāk bieži uzskata, ka lietderīgāk ir izvēlēties tieši šo kritēriju.
Sociālo apsvērumu ietveršana iepirkumos ir iespējama arī tādēļ, ka Likums paredz dalījumu "A" un "B" pakalpojumos, saskaņā ar kuriem "B" pakalpojumi ir pakalpojumi, kas ir līguma priekšmets, uz kuru neattiecas pārrobežu konkurence vai kura būtības dēļ ES publiskais iepirkums nav piemērots, piemēram, veselības aprūpes un sociālie pakalpojumi. Taču pašreizējā Likuma piemērošanas prakse liecina par to, ka pasūtītāji arī šiem iepirkumiem izvirza tikpat stingras prasības, kā tas ir citām iepirkuma procedūrām. Līdz ar to, lai arī Likums ļauj veikt atvieglotāku iepirkumu, nosakot, ka var nepiemērot noteiktās iepirkuma procedūras, izņemot atsevišķos pantos paredzētās prasības (Likuma 8. panta septītā daļa), piemēram, pasūtītājam nav pienākuma attiecināt uz pretendentiem Likuma 39. pantā noteiktos pretendenta izslēgšanas nosacījumus, piemērot Likuma 46. pantā noteiktos piedāvājumu izvēles kritērijus, tomēr praksē šādas iespējas ne vienmēr tiek izmantotas.
Likums paredz iespēju līguma priekšmetu dalīt daļās, vienlaikus slēdzot līgumu par katru daļu atsevišķi (Likuma 9. panta sestā daļa), tā dodot iespēju piedalīties plašākam pretendentu lokam, tajā skaitā MVU. Taču tas rada lielākus administratīvos resursus gan iepirkuma plānošanā, gan dokumentu sagatavošanā, gan piedāvājumu izvērtēšanā, gan noslēgto līgumu administrēšanā, un pasūtītāji šīs priekšrocības bieži vien ignorē, jo nedalīt iepirkumu daļās ir vienkāršāk. Šī jomā ir tā, kura būtu uzlabojama, raugoties no sociāli atbildīga iepirkuma skatupunkta.
Kā vēl viena sociāli atbildīga iepirkuma iespēja ir "sociālais dialogs", lai nodrošinātu iepirkuma dokumentu izstrādes procesā lielāku uzmanību pievērst sociālajiem jautājumiem. Tas praksē tiek realizēts un iepirkumos kā eksperti dažreiz tiek pieaicināti dažādu nevalstisko organizāciju pārstāvji. Viņu ieguldījums iepirkumu dokumentu sagatavošanā un piedāvājumu izvērtēšanā ir vērā ņemams, jo ne visiem pasūtītājiem ir zinoši speciālisti konkrētajā nozarē. Tāpat arī Iepirkumu uzraudzības biroja mājas lapā ir pieejami dažādu nozaru organizāciju ieteikumi iepirkumu rīkošanā un uzlabošanā, piemēram, pārtikas produktu, apsardzes pakalpojumu, mēbeļu u. c. iepirkumiem (Iepirkumu uzraudzības birojs. Nozaru organizāciju ieteikumi, 2011). Tā ir laba prakse, ko būtu vēlams turpināt un pilnveidot.
Par cik iepirkumu dokumentācija bieži vien ir ļoti sarežģīta un neskaidra, tas rada lieku administratīvo slogu un neveicina uzņēmēju iespējas piedalīties iepirkumos, kā arī tādā veidā pasūtītāji paši sadārdzina piedāvājumus. Sarežģīta dokumentācija liedz uzņēmējiem pašiem gatavot piedāvājumu iepirkumam, tas rada nepieciešamību piesaistīt ārpakalpojumu – juristu vai iepirkuma speciālistu, kas neapšaubāmi sadārdzina piedāvājumu. Tādēļ būtu jāpanāk, lai iepirkumu dokumenti ir vienkāršāki, elastīgāki, jāsamazina izvirzītās prasības, jāsamazina piedāvājumu vērtēšanas laiks, tā veicinot uzņēmumu konkurētspēju un atbalstot MVU.
Bez iepriekš apskatītajām iespējām ir vēl daudzi citi instrumenti, piemēram, iepirkumu centralizācija, zaļais iepirkums, elektroniskais iepirkums, elektroniskā izsole, ko piedāvā šobrīd spēkā esošā Likuma tiesiskais regulējums, taču, kā liecina prakse, pasūtītājiem trūkst prasmes tos izmantot. Tomēr, par cik publiskais iepirkums ir divpusējs process, kurā no vienas puses ir pasūtītāji, bet no otras puses pretendenti, tad turpmāk neliels ieskats arī viņu iespējās sociāli atbildīga un ilgtspējīga iepirkuma realizēšanā.
Uzņēmumu sociālā atbildība (turpmāk – USA) ir koncepcija, kas nosaka, ka uzņēmumi brīvprātīgi iekļauj sociālus un vides apsvērumus savā uzņēmējdarbībā un attiecībās ar ieinteresētajām personām. Uzņēmumi nolemj darīt vairāk sabiedrības vajadzību apmierināšanai nekā paredzēts likumā noteiktajās minimālajās prasībās un pienākumos. Eiropā USA veicināšana atspoguļo vajadzību aizstāvēt kopīgās vērtības. Eiropai vajadzīgs, lai uzņēmumi darītu to, ko tie prot vislabāk – nodrošinātu ražojumus un pakalpojumus, kas sabiedrībai sniedz pievienoto vērtību, un veicinātu uzņēmējdarbības garu un radošumu, lai radītu vērtības un nodrošinātu darbavietas. Tomēr Eiropai nav vajadzīga vienkārši uzņēmējdarbība, bet gan sociāli atbildīga uzņēmējdarbība (Eiropas Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei un Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejai "Partnerības izaugsmei un nodarbinātības īstenošanai – veidot Eiropu par izcilības paraugu uzņēmumu sociālās atbildības jomā", 2006, 2.–5. lpp.).
Sociāli atbildīgs un ilgtspējīgs iepirkums ir ne vien pasūtītāju, bet arī uzņēmēju atbildība. Taču, kā liecina prakse, uzņēmēji dara visu iespējamo, lai uzvarētu iepirkumā, piemēram, piedāvājot zemas kvalitātes, tātad lētus produktus, pakalpojumus vai būvdarbus, kā arī veicot manipulācijas ar piedāvājumiem.
Manipulācijas ar piedāvājumiem (jeb aizliegta pretendentu vienošanās) notiek tad, kad uzņēmumi, kas citos apstākļos konkurētu, slepeni vienojas paaugstināt cenu vai pazemināt preču vai pakalpojumu kvalitāti pircējiem, kas vēlas iegādāties produktus vai pakalpojumus no konkursa kārtībā izraudzītā pretendenta. Konkurētspējīgā procesā zemākas cenas vai labāku kvalitāti un pakalpojumus var iegūt tikai tad, ja uzņēmumi patiesi konkurē. Manipulācijas ar piedāvājumiem var būt īpaši kaitīgas, ja tās ietekmē publiskos iepirkumus. Šādās sazvērestībās pircējiem un nodokļu maksātājiem tiek atņemti līdzekļi, tās samazina sabiedrības uzticību konkurētspējīgam procesam un grauj konkurences tirgus priekšrocības (OECD Vadlīnijas attiecībā uz to, kā apkarot manipulācijas ar piedāvājumiem publiskos iepirkumos, 2009,1.–3. lpp.).
Konkurētspēja un ilgtspēja ir jēdzieni, kas savstarpēji papildina viens otru, tādēļ jārada apstākļi, lai uzņēmēji varētu veiksmīgi attīstīties, tā dodot savu ieguldījumu ilgtspējas attīstības jomā (Eiropas Komisija. Ilgtspējīga un atbildīga uzņēmējdarbība). Ilgtspējas attīstība ir kolektīvs process, ko nav iespējams sasniegt kādai atsevišķai valstij vai pasūtītājam vienam pašam. Publiskajos iepirkumos gan sociālo apsvērumu, gan ilgtspējas, gan brīvas konkurences apsvērumus var realizēt tikai kopīgi sadarbojoties pasūtītājiem un piegādātājiem, tātad kopīgi apzinoties un risinot šīs problēmas. Lai arī manipulācijas ar piedāvājumiem ir iespējams apkarot, taču to rašanās cēloņi un veicinošie faktori pasūtītājiem ir jāizprot un jābūt arī vēlmei šīs problēmas risināt, jo Likuma mērķis ir arī piegādātāju brīva konkurence, kas, pieļaujot manipulācijas ar piedāvājumiem, netiek īstenots.
Eiropas Komisija "Ilgtspējīga un atbildīga uzņēmējdarbība", [tiešsaite]. [Skatīts 10.12.2011]. http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sustainable-business/index_lv.htm
Eiropas Komisijas paziņojums "Eiropa 2020 Stratēģija gudrai, ilgtspējīgai un integrējošai izaugsmei". 2010., [tiešsaite]. [Skatīts 06.12.2011]. http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/1_LV_ACT_part1_v1.pdf
Eiropas Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei un Eiropas ekonomikas un sociālo lietu komitejai "Partnerības izaugsmei un nodarbinātības īstenošanai – veidot Eiropu par izcilības paraugu uzņēmumu sociālās atbildības jomā." Briselē, 22.03.2006.,[tiešsaite]. [Skatīts 14.12.2011]. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0136:LV:NOT
Eiropas Parlamenta Nodarbinātības un sociālo lietu komitejas Atzinums "Iekšējā tirgus un patērētāju aizsardzības komitejai par Publiskā iepirkuma modernizāciju" (2011/2048(INI)). 05.10.2011., [tiešsaite]. [Skatīts 14.12.2011]. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2011-0326&language=LV
Eiropas Parlamenta un Padomes direktīva 2004/18/EK (2004. gada 31. marts) par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes valsts līgumu un pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru. Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis L 134/114, 30.04.2004.
Eiropas Parlamenta 2010. gada 18. maija rezolūcija par jaunākajām norisēm saistībā ar publisko iepirkumu (2009/2175(INI)). Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis C 161 E/38., 31.05.2011.
Iepirkumu uzraudzības birojs. Nozaru organizāciju ieteikumi,[tiešsaite]. [Skatīts 12.12.2011]. http://www.iub.gov.lv/node/179
Latvijas nacionālā reformu programma "ES 2020" stratēģijas īstenošanai. 2011. gada aprīlis, [tiešsaite]. [Skatīts 02.03.2012.]. http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nrp/nrp_latvia_lv.pdf
OECD Vadlīnijas attiecībā uz to, kā apkarot manipulācijas ar piedāvājumiem publiskos iepirkumos, 2009., [tiešsaite]. [Skatīts 14.12.2011]. http://www.oecd.org/dataoecd/1/38/48520541.pdf
Par valsts un pašvaldību finanšu līdzekļu un mantas izšķērdēšanas novēršanu. Latvijas Republikas likums. Pieņemts Latvijas Republikas Saeimā 19.07.1995., ar grozījumiem, kas pieņemti līdz 02.09.2010. Latvijas Vēstnesis, 02.08.1995., Nr. 114 (397).
Publisko iepirkumu likums. Latvijas Republikas likums. Pieņemts Latvijas Republikas Saeimā 06.04.2006., ar grozījumiem, kas pieņemti līdz 02.02.2012. Latvijas Vēstnesis, 25.04.2006., Nr. 65.
Sociāls "iepirkums". Rokasgrāmata sociālo apsvērumu ietveršanai publiskajos iepirkumos. 2010., [tiešsaite]. [Skatīts 06.12.2011]. http://www.ec.europa.eu/social/publications